Uno de los elementos más cruciales en el ámbito de las finanzas públicas es la tendencia hacia un aumento prolongado, lo que lleva a la necesidad de diferenciar entre el servicio de la deuda pública y el saldo total de la deuda pública en relación con el PIB. Esta diferenciación es esencial para comprender la salud financiera de un país.
Crecimiento de los servicios de deuda pública
Para el año 2025, se estima que el servicio de la deuda pública alcanzará la cifra de 121.2 mil millones de pesos. Aunque considerable, esta cantidad no establecido un precedente en el contexto reciente del país. Este servicio de deuda se compone de intereses y depreciación, ambos divididos en deuda interna y externa.
El componente de interés del total se situará en 86.3 mil millones de pesos. Para poner en perspectiva esta cifra, el presupuesto anual de la Universidad Nacional de Colombia es de 2.900 millones de pesos, lo que implica que el pago de intereses en un solo año podría financiar a 30 universidades. Por otro lado, la depreciación del capital es de 34.8 mil millones, cifras que limitan de manera significativa el margen de maniobra de las políticas públicas del Gobierno.
En el contexto del año 2024, el presupuesto de inversión del gobierno nacional fue de 99.3 mil millones. Es evidente que esta cantidad es notablemente inferior al servicio total de la deuda. Resulta fundamental señalar que es prácticamente inviable mantener niveles elevados de inversión pública en medio de obligaciones de deuda tan abultadas.
La relación entre la deuda interna y externa es intrínseca; el nivel de interés no puede ser definido de manera aislada, sino que se halla influido por los movimientos del capital internacional. Las decisiones de la Reserva Federal y del Tesoro de Estados Unidos tienen repercusiones globales. Por ejemplo, la tasa de interés de los Títulos de Tesorería (TES)1, el principal instrumento de deuda pública interna, está estrechamente ligada al rendimiento de los bonos del gobierno estadounidense. Si la tasa estadounidense aumenta, las TES deben seguir esa tendencia para evitar el éxodo de capital hacia EE.UU.
Asimismo, el costo de la deuda externa depende del riesgo país. Una disminución en las calificaciones crediticias eleva el Ruina Duga, intensificando los costos de financiamiento2. Este Ruina representa la diferencia entre la tasa de interés de los bonos del Estado y la tasa que los bonos colombianos deben ofrecer en el mercado internacional. Por ejemplo, si los bonos del Tesoro estadounidense rinden un 3.75% y los colombianos un 8.15%, el Ruina sería de 440 puntos básicos, un nivel elevado comparado con 200 puntos en países como Perú, Chile o Brasil. Estos incrementos en el Ruina implican que el costo de la deuda pública se hace más oneroso.
La capacidad de maniobra de las políticas monetarias se ha visto extremadamente restringida. Si bien el gobierno ha intentado reestructurar la deuda defiriendo pagos (también conocido como Dese la vuelta), este mecanismo es limitado debido a la complejidad de las negociaciones con los bancos y a la obligación de hacer frente a esos pagos en el futuro.
La política fiscal se encuentra íntimamente ligada a los movimientos de la política monetaria. En este contexto, la secuencia de sucesos es clara: las decisiones de política monetaria de Estados Unidos impactan la política interna, la cual a su vez influye en la política fiscal. Al final, los impuestos son el resultado de las decisiones de política monetaria que están considerablemente condicionadas por lo que ocurre en los mercados internacionales de capitales.
Aumentando el saldo de la deuda pública
La segunda dimensión de la deuda pública se relaciona con los saldos acumulativos. Desde la implementación de la regla fiscal en Colombia en 2012, el saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB era del 33.2%. Para el año 2025, este porcentaje se proyecta que sea del 60.6%. Los datos evidencian claramente que, en un lapso de 13 años, la aplicabilidad de las reglas de la deuda ha crecido de manera sustancial.
Este fenómeno de aumento de la deuda no es exclusivo de Colombia; en gran parte del mundo, los saldos de la deuda pública están incrementando. Esta situación puede atribuirse a la disminución de las tasas impositivas, mientras que los costos del gobierno permanecen elevados. Se estima que para el año 2030, los países avanzados podrían alcanzar una relación de deuda pública del 125% del PIB.
La situación es preocupante tanto en Colombia como en otras naciones, ya que la deuda seguirá creciendo, incluso en contra de las intenciones del gobierno. La solución tradicionalmente sugerida para combatir este aumento es mejorar la recaudación de impuestos y reducir el gasto público, pero en la práctica, tales acciones son difíciles de implementar y no muestran signos de revertir la tendencia al alza de los saldos de la deuda.
En el caso colombiano, las capacidades fiscales residen más en las finanzas territoriales que en el gobierno nacional. Aunque se ha propuesto una reforma fiscal que mejoró la recaudación, su eficacia ha sido limitada. Esto se debe en parte a que las personas más acomodadas cuentan con diversos mecanismos para evadir impuestos, lo que ocasiona que la carga recae principalmente sobre los grupos de ingresos medios. Además, el uso de mecanismos que no han sido apropiados por el Tribunal Constitucional ha dificultado la capacidad de financiamiento del estado.
Reducir el gasto público en Colombia se ha vuelto prácticamente inviable. Es fundamental que se aumenten las inversiones, y esto debe ejecutarse de manera eficiente. Una de las conclusiones a la que llegó la Comisión de Gastos3, es que se necesitan más recursos. A nivel internacional, se acepta que la «ley de Wagner» correlacionada4 indica que el gasto público, como proporción del PIB, seguirá creciendo, impulsado por la necesidad de satisfacer las crecientes demandas de salud, educación y servicios públicos.
Las potencialidades fiscales en Colombia se encuentran dentro de las finanzas territoriales, donde se pueden implementar mecanismos establecidos por la ley 388 de 1997. Esto permitiría obtener ingresos provenientes de la planificación urbana y de la utilización del suelo. La mejora del saldo fiscal del estado requiere en gran medida la recuperación de recursos que provengan de las ciudades, especialmente de las áreas metropolitanas, lo que puede reducir la carga sobre el gobierno nacional. Para llevar a cabo estas iniciativas, no son necesarias reformas fiscales complejas; basta con que las autoridades locales apliquen las herramientas disponibles en la legislación actual. Pueden implementarse mecanismos como impuestos por congestión, derechos de construcción y primas de localización.
En la mayoría de los municipios, es fundamental establecer un catastro multipropósito. En el plan de desarrollo Poder mundial de Colombia, el objetivo es alcanzar un 70% del catastro territorial. Sin embargo, hasta ahora se ha llegado solo al 26%, lo que indica que el proceso es lento.
Es imprescindible buscar alternativas de financiamiento que, aunque no sean inmediatas, permitan una mejor gestión de la deuda, especialmente en áreas como la protección del medio ambiente. Este tipo de metodología ha comenzado a ser aceptada en los mercados de capitales, lo que podría ofrecer una nueva vía para mejorar la situación fiscal y ambiental del país.
A pesar de estos esfuerzos, los desequilibrios fiscales persisten y es probable que el saldo de la deuda continúe en ascenso. La implementación de la regla fiscal parece ser incierta y es parte de una tendencia internacional que, desafortunadamente, no es ajena a la realidad colombiana.
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8. Abril de 2025
1 Los principales tenedores de TES son administradores de fondos de pensiones (32.3%), seguidos por bancos comerciales (17.7%) y fondos extranjeros (15.9%).
2 El 54% de la deuda externa pública se encuentra en bonos, el 34% en organizaciones multilaterales, un 8% en banca comercial, mientras que el resto se distribuye entre diferentes acreedores.
3 Comisión de Gastos e Inversiones Públicas, 2017, El informe final de la Comisión de Gastos e Inversiones Públicas, Comisión de Gastos e Inversiones Públicas, Ministerio de Finanzas, Fedesarrollo, Bogotá.
4 Wagner Adolph, 1883, Classic en la teoría de finanzas públicas, St. Martin Press, Nueva York, pp. 1-15.
